Научно електронно списание за медии, PR, журналистика, бизнес комуникация и реклама
Брой 42/ Септември 2019 г.
20 Септември 2019 г., Петък

Култура

Принтирай E-mail

Централизация Vs. децентрализация в културния сектор в условията на евроинтеграция

Брой 1 / Декември 2008 г.
Медии и обществени комуникации

Диана Андреева

Резюме:

Summary:

Увод (Introduction) 

След 1989 г. започват опити за трансформация в културния сектор по посока на либерализация и децентрализация на културните дейности. Една от стъпките е промяната на функциите, които държавата осъществява спрямо сектора - политически, финансови и административни. На практика държавата промени функциите си от собственически към регулаторни, но без предварително формиране на среда - пазарна и социо-културна, което доведе до дисбаланс на културното потребление и производство[1]. Днес, опитите за децентрализация през последните години не се приемат за достатъчно ефективни. Една от причините за това можем да търсим в липсата на стратегическо мислене и цялостна визия за процесите на преход в културата, както и в късната поява на национална стратегия за децентрализация. Ролята на културата като фактор за устойчиво регионално развитие едва през последните години стана част от политическия дневен ред, но все още не е направена следващата крачка - да бъдат определени цели, приоритети и инструменти относно ролята на държавата, общините, бизнеса и третия сектор при изграждането на регионални културни политики. 
 Важна крачка по посока на децентрализация е приетата от Министерски съвет Стратегия за децентрализация и Програма за изпълнение на Стратегията за децентрализация. През 2007 г. с промяна на Конституцията на Република България, бяха изпълнени част от насоките на стратегията, чрез увеличаване на собствената приходна част на общините, като се предостави право на общинските съвети сами да определят размера на местните данъци и такси, за покриване на разходите по отношение на местните дейности.
 Това е важна стъпка и по отношение на финансовата децентрализация в културния сектор. Голяма част от общинските културни институти, на практика получават финансиране от Министерство на културата, а не от общинския бюджет. Тоест, те притежават само статус на общински културни институти, но поради оскъдните средства заделяни от общините бюджети за културни дейности- между 1-1,5%, не са в състояние да покриват текущите и капиталните им разходи. 

От сравнителен анализ на Съвета на Европа за разпределението на разходи за култура на централно, регионално и местно ниво, който обхваща 33 европейски държави, се забелязва, че по разпределение на средствата за култура на централно ниво, преобладават държавите, при които намалява разпределяния дял, осъществяван от страна на Министерство на културата. 
България е на шесто място по разпределение на средствата за култура на ниво централна власт/Министерство на културата/. Страната ни попада в една група с: Албания -100%, Армения-100%, Сан Марино-92%, Македония-90%, Грузия-68,5%. 
Далече от тези цифри остават държавите от Европейския съюз-средно с 37% централизирано разпределение на средства. България е и с най-висок дял на централизирано разпределение на средствата за културния сектор в сравнение с държавите от Централна и Източна Европа: Румъния-44%, Словения- 60%, Словакия-53,5%, Украйна-23,8%, Полша-19,6%, Молдова-52,3%, Литва-42,3%, Латвия-58,4%, Унгария-29,6%, Естония-62,6%, Хърватска-43,0%, Азербайджан-40%, Сърбия 45,8%.
Тези цифри показват, че противоположно на тенденцията за значителна децентрализация на разходване на средствата за културния сектор, която се забелязва при държавите-членки на Европейския съюз, за България не може да се направи този извод. 
Този сравнителен анализ не допринася за изграждане на „европейски имидж” на страната и обещанията за децентрализация, остават без практическо приложение.
Анализът на разпределението на разходите за култура на централно и общинско ниво показва, че децентрализацията във финансирането на културата не се е променила значително за периода 1990-2007г.

Таблица 1
„Разходи за култура разпределяни на централно и общинско ниво”

 Година       Централно ниво (в %)  Общинско ниво (в %) 
 1990  68,8  31,2
 1991  61,5  38,5
 1992  62,7  37,3
 1993  61,3  38,7
 1994  62,4  37,6
 1995  64,6  35,4
 1996  62,3  37,7
 1997  60,7  39,3
 1998  58,0  42,0
 1999  63,7  36,3
 2000  67,4  32,6
 2001  61,3  38,7
 2002  56,9  43,1
 2003  74,7  25,3
 2004  79,5  20,5
 2005  65,5  34,5
 2006  67,3  32,7
 2007  67,7  32,3


Източник: Държавен бюджет, 1990-2007г., Министерство на финансите; Съвета на Европа/ERICarts, Компендиум на културните политики и тенденции в Европа, 9-то издание

За първата част от периода, който включва годините 1990-1998г., може да се проследи относително понижаващ се дял на разпределение на средствата за култура на централно ниво от републиканския бюджет - от 68,8% през 1990г. до 58,0% през 1998г. Тези почти 10% в полза на регионалното разпределение не се запазват по-нататък, напротив, дори през 2004 г. разходите за култура разпределени на общинско ниво са едва 20,5%– това е и най-ниското ниво за наблюдавания период. След което, през последните години отново е достигнато съотношението от 1990 година около 68%.
Ето защо, за разглежданият период 1990-2007г. може да се заключи, че няма ясно изразена тенденция за децентрализация на разпределянето на финансирането за културния сектор. Вместо това, има стъпково развитие в рамките на 2-3 години, през, които се наблюдава намаляване или респективно увеличаване на разпределянето на средства на централно ниво. Липсва изразена дългосрочна тенденция за децентрализация, при която всяка следваща година да служи като стъпало към предходната като намалява поне с 0.5% или 1% -годишно. Една от причините за спорадичната промяна на разпределение на финансирането, е и липсата на национална стратегия за развитие на българската култура. Невъзможността в дългосрочен план да се планират културните политики и тяхното финансиране обуслави и отсъствието на алтернативни пазарни източници за финансиране на сектора.  

Министерство на културата – опити за децентрализация в управлението на сектора

Красноречив пример за прекомерната централизация на културния сектор в България е превръщането на Центровете по изкуства към Министерство на културата, в Дирекции на централно подчинение. С този акт на недоразбрана децентрализация на функции, се сложи край на една доста успешна практика характерна за редица държави от Европейския съюз.
Центровете по изкуства, бяха създадени през първите години на прехода в България, като опит да се въведе децентрализиран подход при финансиране и управление на изкуствата, или принципа „на една ръка разстояние” от Министерство на културата. Националните центрове за изкуства бяха създадени като юридически лица и второстепенни разпоредители с бюджетни кредити към Министерството на културата, които реализират културната политика в съответната културна област- Национален център за театър, Национален център за музеи, галерии и изобразителни изкуства, Национален център за музика и танц и Национален център за книгата.
Чрез създаването на центровете за изкуства, беше направена важна крачка по посока на равнопоставеност при финансирането в културния сектор. Въведе се проектната субсидия, която дава равни права, както на държавните културни организации, така и на частни организации и представители на неправителствения сектор. 
През 2006г. в противовес на тенденциите и програми за децентрализация, които България изпълнява, по предложение на министъра на културата, Центровете по изкуства бяха преобразувани в дирекции на централизирано подчинение. Мотивът за съкращаване на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити на Министерство на културата, не беше достатъчно основателен, за да оправдае липсата на прозрачност при осъществяване на сегашната политика и разпределението на финансиране за проектните субсидии на дирекциите по изкуства.
С влизането на Закона за закрила и развитие на културата, по пътя на децентрализация на управление и финансиране на културният сектор, през 2000г. беше създаден Национален фонд ”Култура”. Първоначално, фондът[2] беше създаден като юридическо лице на извънбюджетна сметка[3], с цел да „подпомага развитието на културата, като набира, управлява и разходва средства, предназначени за провеждане на националната политика в областта на културата”[4]. Национален фонд ”Култура” осъществява дейността си, „на една ръка разстояние”т.е. самостоятелно, като акумулира допълнителни средства, както от бюджета, така и от пазара. 
След въвеждането на Валутния борд като условие за осъществяване на силна и разумна фискална стабилност, отчитаща вътрешни и външни рискове за икономиката на страната, се премина към тенденция на съкращаване на извънбюджетните сметки и оптимизиране на публичните приходи и разходи. Това на практика лиши Национален фонд”Култура” от самостоятелност на финансиране (както и правото на преходен остатък в края на годината) и управление, и го превърна в административна програма на Министерство на културата или второстепенен разпоредител с бюджетни средства. 
Централизирането на Национален фонд ”Култура”, както и превръщането на центровете по изкуства в дирекции на централно подчинение върна отчасти културния сектор в началото на прехода.
По отношение на финансирането се забелязва също не особенно далновидна политика от страна на Министерство на културата. При запазване на относително един и същи размер на отпусканите суми за творчески проекти отсъства минимална защита срещу нарастването на темпа на потребителските цени. За дирекциите по изкуства тези суми са константни - 300 000 лв. годишно, за периода 2000-2008 г., а за Национален фонд ”Култура” отпусканите средства за финансиране на творчески проекти за периода 2004-2008 г. са, в размер на 500 000лв., годишно. На практика, обаче, реалната покупателна способност на отпусканите проектни субсидии на дирекциите по изкуства, след отчитане на средногодишната инфлация е намаляла от 2000 г. на половина, а на фонд”Култура”, с една трета . Ако трябва да обобщим, годините на преход са период на централизация на управленските функциии на Министерство на културата- превръщането на фонд „Култура в програма и дистанцирането от управленския принцип „на една ръка разстояние”.
През този период бяха – премахнати и извънбюджетните сметки, а първостепенните рапоредители с бюджетни кредити се превърнаха във второстепенни.

Финансови аспекти на децентрализация в културния сектор

Икономическото състояние на страната и възможностите на бюджета оказват влияние за величината на бюджетните средства, насочвани към културния сектор. От значение е, разбира се, действат ли реално други алтернативни източници на средства за финансиране на културните дейности и каква е тяхната роля в покриването на общите потребности, както и кои от тях са работещи инструменти за допълнително финансиране на местно и регионално ниво? 
Няма развита държава, която да не отделя средства за финансово осигуряване на провежданата културна политика, независимо от степента на децентрализация - за развитие на културата, изкуствата и запазване на културното наследство. Казаното не отменя и факта, че във всички страни, особено в по-развитите, голяма и нарастваща роля във финансирането на културата имат недържавните източници на средства - инвестиции на бизнеса (в т.ч. и под формата на публично-частно партньорство), участие на неправителствения сектор, дарителство и спонсорство. 
За съжаление, България не може да бъде отнесена към групата страни създаващи силно стимулиращо тази практика законодателство. Приетият през 2005г. Закон за меценатството е доказателство в тази посока. От самото си създаване вместо да стимулира меценатството в областта на културата, законът отблъсна потенциалните меценати с прекомерната бюрократична процедура. 
Още по-реална оценка за бюджетното финансиране на културата при този постоянно нисък дял към БВП се получава при отчитане на инфлацията. Практически в повечето от годините половината до две трети от номиналното увеличение на средствата за културния сектор се стопява от инфлацията.
Числата на консолидирания държавен бюджет в раздел ”Разпределение на разходите по функции”, позиция ”Култура” дават количествени измерения на държавния финансов ангажимент към сферата на културата и институциите, които осъществяват държавната политика за развитието на културата, изкуствата и културното наследство. 
Лесно се забелязват няколко характерни черти на представената чрез числата политика. Първо, публичните разходи за култура, като дял от БВП се запазват на почти неизменно относително равнище през последните години – около 0.6%. Второ, поради това че са твърде недостатъчни, около 85% от средствата от бюджета отиват за издръжка и осигуряване на сравнително ниските заплати на творческите състави и административния персонал на културните организации, а не за развитие и производство на културен продукт. Това произтича и от характера на продукта -висок разход на труд, а също така, и от унаследената огромна и трудна за издръжка културна инфраструктура.
За доразвиване на общата картина интересно е да се отбележи, че през 2008 г. се очаква БВП да бъде 194.4% спрямо 1998 г. (в текущи цени), а предвидените в бюджет 2008 г. средства за култура нарастват спрямо същата година до 176%. Разликата в динамиката е свързана главно с понижения дял на тези средства спрямо БВП през последните две години. В условията на финансово благополучие и милиарди бюджетни излишъци (комулативно за десет години над 9 млрд. лв.), подобна политика е неоправдана. Тъкмо през последните години е особено очевидно, че поради недостиг на средства има реална опасност страната да се лиши от уникални богатства на своето културно наследство, а също така, и от развитие на съвременната култура и изкуства.
Има съгласие по това, че за сектор Култура трябва да се търсят и източници на средства алтернативни на бюджетното финансиране. При изпълнение на политика за децентрализация, това не означава, че бюджетната подкрепа трябва да намалява. Напротив, за много политики в областта на културата държавните субсидии следва да се увеличават, за да се постигне обхватност и високо качество на дейностите и предлагането на културен продукт. А към вложенията в сектора трябва да се гледа не само като разход, а и като инвестиция по посока качество на живот – стимулиране на регионалното развитие, туризма и местното предприемачество.
Очевидно е, че сега заделяните чрез държавния бюджет, както и от бюджетите на общините средства за култура, са крайно недостатъчни за финансиране на културата. Всичко това показва нуждата от намиране на допълнителни източници на финансов ресурс. Такава възможност е създаването на фонд “Култура” към общините за осигуряване на допълнителни средства за културния сектор Подобни общински фондове биха били и инструмент за реална децентрализация.
А откъде биха дошли средствата за подобни фондове /разписани в ЗРЗК/? В търсене на решение, особено внимание заслужават практики и политики, които вече са доказали своята ефикасност и същевременно не са свързани с трудности при администрирането им. От тази гледна точка особено внимание заслужават моделът „1 процент”, който убедително се доказва като успешен в Полша, Унгария, Словакия, Литва, Румъния. Той служи и като инструмент за децентрализация на управлението и финансирането на културните дейности, тъй като чрез него основно се финансира неправителствения и частен сектор в културата.
Адаптирането и прилагането му в България може да стане в следната форма:
• 1 процент от събираният данък върху доходите на физическите лица целево да се насочи към специално създаден фонд ”Култура” към общините. В средносрочна перспектива може да се прогнозира осигуряването на допълнителен финансов ресурс за фонд “Култура” към общините в размер на около 21,90 млн. лв., при ДОД за 2008г. в размер на 2,190,0 млрд.лв. Разпределението на 1 процент от събрания ДОД да се осъществява според постъпленията на всяка една община. 

Данъчни аспекти на децентрализация в културния сектор

Факт е, че не само в България културният сектор е хрониично недофинансиран, сходна е ситуацията в почти всички европейски държави, но там също така е налице и косвеното подпомагане на сектора по посока на децентрализация, чрез различни политики, в т.ч. данъчната.
Създаването на данъчни преференции за производството на културни стоки и услуги е 
- политическа оценка за ролата на културата
- инструмент за децентрализиране на управлението на културни дейности

- стимулиращ фактор за производството на културни стоки и услуги 
- и начин за нарастване на достъпа за потребителите 

Всички тези плюсове са неделими от създаващата ги организация, т.е. те създават стабилни културни производства на местно и регионални ниво и нарастващо търсене на произведените културни блага.
Дискусиите между Министерство на културата и Министерство на финансите, относно политика на данъчни преференции, която да стимулира създаването на устойчив културен продукт се оказаха без резултат през последните близо 20 години. Така например, България е една от малкото държави без преференции по ДДС за културни дейности. 
Дългогодишната политика на стимулиране на културният сектор чрез данъчни преференции по ДДС в европейските държави се използва почти за всички културни дейности. В европейски контекст, от 39 анализирани държави, по отношение на диференцирана ставка за книгоиздаването, България, за съжаление, е една от петте държави, заедно с Армения, Азарбейджан, Дания и Грузия, без намаление от основната ставка по ДДС за стимулиране на тази част от културния сектор.
Тъй като, ДДС до голяма степен определя равнището на цените на стоките, въздействието му за културния сектор е значимо. Политика на преференциална ставка по ДДС за целите на културния сектор насърчава достъпността и потреблението на културни продукти и услуги в по-широк мащаб. 
В периода 2004-2007г. постъпленията по ДДС нарастваха с близо 1 млрд. на годишна база, а за 2008г. се очаква нарастване на приходите от ДДС с около 2,3 млрд. спрямо 2007г. Това е достатъчно доказателство, че диференцираните ставки за културни продукти и дейности не биха се отразили сериозно върху постъпленията от ДДС в държавния бюджет. И предложението за диферинцирана ставка от 7% за книгоиздаване е напълно основателна. Остава въпроса – има ли политическа воля за подобна стъпка?

Публично-частните партньорства – възможност за изграждане на нов модел за културна политика 
Туризма и ролята му за децентрализация в културния сектор
Връзката между туризма и културния сектор в най-голяма степен допринася за децентрализация от централно към местно ниво. Факт е, че общините, които са туристически дестинации не изпитват финансови затруднения да администрират разходите за култура. Културните дейности на местно ниво, особено културното наследство, са фактор за стимулиране на местното предприемачество и увеличаване на инвестициите.
Новият проектозакон за културното наследство, е стъпка по посока на стимулиране на относителна децентрализация, чрез предвидената възможност за публично-частно партньорство, която да бъде реализирана, посредством отдаване на недвижимо културно наследство от национално и регионално значение, на концесия. Икономическото въздействие тук може да се измери по директен и индиректен начин. 
• Първият се изразява в генерирането на приходи и увеличаване на заетостта.
• Индиректният начин се изразява чрез културния туризъм (изразходвани средства за хотели, транспорт, ресторанти и др.).

Тенденцията към изграждането на модел на културна политика основан на публично-частното партньорство обуславя диверсифицирането на източниците на финансиране, децентрализиране на управлението на културни дейности, както и превръща културата във фактор за устойчиво развитие.

Библиография (References)

1. The Economy of Culture. Study prepared for the European Commission, 2005.
2. Държавен бюджет, Министерство на финансите 1989-2008 г.
3. Закон за закрила и развитие на културата, 1999.
4. Закон за меценатството, 2005.
5. Закон за общинските бюджети, 2006.
6. Закон за паметниците на културата и музеите,1969.
7. ЗДОД, Министерство на финансите. 
8. Ландри, Ч. Културната политика в България: Доклад на европейски експертен екип. Враца, 1998.
9. Маринов, С. и Ю. Бонев. Програма за устойчиво развитие на туризма в община Несебър, 2005-2010 г. Стено, 2005.
10. Томова, Б. Изкуство и пазар. София: Образование ООД, 2003.
11. Томова, Б. След държавата и пазарът, или помирението // Културата между държавата и пазара. Ред. Ф. Проданов, Димчев. София, БАН, 2007.
12. Томова, Б. Пазарни процеси в българската култура и тяхната регулация (1999-2006) // Пазарна трансформация на социално-културната сфера. Ред. Е. Делчева. София, Университетско издателство”Стопанство” , 2007.


Бележки под линия:

[1] Tomova, B. Alternative financing of culture. Central European University Press, 2005.
[2] "Фонд" е финансово-правна форма, чрез която се регламентират извънбюджетните приходи и разходи на държавните органи и бюджетните организации и отношенията им с държавния бюджет във връзка със задачи от национален характер. Закон за Държавния бюджет, Допълнителни разпоредби §1/т.11,12; 1996, посл. доп. 2007 г.
[3] "Извънбюджетна сметка" е финансово-правна форма, чрез която се регламентират извънбюджетните приходи и разходи, с които държавните органи и бюджетните организации могат да се разпореждат за съответната бюджетна година в рамките на своята компетентност.
[4] Закон за закрила и развитие на културата, чл.24(3).
 

 

Цитат-формат (Suggested Bibliographic Citation):

Андреева, Диана. Централизация versus децентрализация в културния сектор в условията на евроинтеграция // Медии и обществени комуникации. Изд. УНСС. 2008, № 1. Available from: [www.media-journal.info]
 

 

дата на публикуване: 08.12.2008, Понеделник, 15:16
прочетена: 3866 пъти
Принтирай E-mail
Коментари 0 коментара

Име:

E-mail:

Коментар:


Въведи код: